1引言

　　2017年5月27日，在貴陽市舉行的2017年中國國際大數據產業(yè)數博會上，中國首個地方政府數據開放指數《中國地方政府數據開放平臺報告》發(fā)布。這一報告定期發(fā)布“開放數林指數”，精心測量“數木”們的粗細、密度、材質與價值。為確定各個指標的權重，報告出品方邀請50多位我國數據開放領域的學者和數據開發(fā)利用專業(yè)人士組成專家評委會對各項評估指標的相對重要性進行排序，以反映第三方學術機構的專業(yè)視角和數據利用者們的實際需求，被排在最重要位置的指標是“數據集價值”。

　　可見，各界對高價值數據具有較高需求，但開放政府數據價值是在價值評價基礎上而得出，而且開放政府數據的價值創(chuàng)造和價值評價之間存在密切聯系。然而，目前存在開放政府數據價值的研究相對較少，大多圍繞案例、價值生成、商業(yè)模式等，但沒有對開放政府數據價值與評價的內涵、理論支撐、意義和應用框架進行探討。因此，本文從價值角度分析開放政府數據，以期豐富開放政府數據領域的價值理論。

　　2開放政府數據價值的內涵與層次劃分

　　2.1開放政府數據價值的含義

　　要認識開放政府數據價值，首先要明白公共價值的概念。公共價值觀由Moore提出，他認為行政組織不可避免地要作出決策，因而管理者必須清楚最優(yōu)決策的制定。正如民營組織創(chuàng)造私人價值一樣，公共組織也應該為公民和其他利益相關者創(chuàng)造“公共價值”。伴隨著商品和服務買賣并且交易產生利潤，私人價值就產生了，而且這種價值比較容易辨別和衡量。但是，公共價值是政府生產社會福利的產品，而市場機制不能保證其得到平衡生產。一部分公共價值來源于這些利益的直接效用，另一部分來源于公平和公正性生產和分配，并通過公共機構適當的預算和生產來滿足公眾的需求。

　　可見，諸如效率與效益的衡量標準不一定是衡量政府決策和服務的唯一評價標準或者主要衡量標準。因此，Moore提出了很多觀點，如“政治中立原則”“政策分析”“項目評估”“顧客滿意度調查”，這些不以結果導向的核心價值觀可以確定公共部門中價值產品的范疇，從而打破傳統的格局。就公共組織而言，其目標是通過公共價值來使公共機構滿足公眾需求。

　　因此，結合對公共價值的理解，可以將開放政府數據價值表述為：開放政府數據價值是以開放政府數據這一形態(tài)通過對公眾價值追求的滿足而實現對公眾的價值的直接表達和完整反映。結合公共價值可以發(fā)現，關于開放政府數據的價值，存在多元的價值取向，而且公眾都有自己的看法，因而最終開放政府數據是否創(chuàng)造價值，是一個集體的判斷。就自身特性而言，開放政府數據價值具有相對性，即隨著時間的推移，形成的價值觀念根據利益集團和階級所在位置而發(fā)生改變。

　　2.2開放政府數據價值的層次分析

　　隨著公共事務日益復雜，公共部門認識到僅靠單一方法和工具難以實現有效治理，羅森布魯姆在此基礎上提出了多元公共行政觀，強調從多元視角來研究公共行政。作為公共行政的范疇，開放政府數據價值也應當從不同角度進行理解。從管理學角度來看，一般管理理論代表人物法約爾認為，管理就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制。作為管理學的一個方面，政府數據資源管理同樣服務于這幾個層面。因此，開放政府數據價值的管理學層面包括：開放政府數據的決策價值、組織價值、領導價值和控制價值。這幾個層面之間相互聯系，最終實現管理的目的。

　　從經濟學角度來看，數據本身價值無法評價，而是通過數據服務來呈現。換言之，數據本身沒有價值，而是由數據與其他因素的組合，如創(chuàng)新的想法、現有服務不足、新型數據處理技術（如“大數據分析”方法）或服務供給的新技術，如智能手機甚至“物聯網”（如車載導航系統）。這些增值發(fā)生在政府數據再利用的價值鏈上，因而通過分析價值鏈，有助于更好地對政府數據增值產品與服務進行定性分析。澳大利亞政府在其發(fā)布的報告中提到，開放政府數據價值鏈模型包括數據創(chuàng)造、整合和組織、處理編輯和包裝、開發(fā)和傳播。

　　為此，開放政府數據價值增值的經濟學模型可以界定為：V=V0+?V=V0+?V1+?V2。其中，V0是政府數據的初始價值；?V是政府數據的增量價值，而且是與政府數據資源未被開發(fā)之前的價值含量進行對比得出；?V1=f（數據加工、組織、整合、集成）；?V2=f（數據的應用、管理、控制）。因此，經濟學角度的開放政府數據價值包括政府數據的基本價值和政府數據使用后的效果價值。

　　3國外開放政府數據價值評價進展

　　英國陸地測量部委托ConsultingWhere和經濟咨詢公司伊索塔斯曼公司（ACILTasman）基于英國商業(yè)、創(chuàng)新和技能部的利益來評價OSOpenData（氣象數據開放）的經濟影響、成功與否以及相應好處，并告知陸地測量部開放數據的未來進展。這種評價使用自向上方法，該方法包括案例研究和可計算一般均衡模型（CGE）。評價結論包括：OS開放數據行動能在2016年為GDP貢獻凈收益1300萬至2850萬歐元，這些收益主要來自凈生產力收益和額外的稅收收入；在2016年真正的國家可支配收入增加1020萬至2410萬歐元。

　　Manyika等以全球范圍政府、企業(yè)和個人的開放數據為對象，采用自下而上方式，檢查微觀經濟的產業(yè)趨勢，從收入、存儲和經濟盈余角度發(fā)現開放數據如何創(chuàng)造經濟價值，但未估計通過使用開放數據所能帶來的社會利益。它估計開放數據所帶來的潛在價值主要分布在七個領域：教育、交通、消費產品、電力、石油和天然氣、健康保健和消費金融。結果顯示，在全球范圍開放數據，每年將產生3萬億美元的收益（約為全球GDP的4%）。該報告旨在推動公共部門和私營部門采用和管理開放數據的議程，并提出要解決專有數據的隱私和保護問題，才能實現開放數據的所有價值。該報告是唯一針對全球開放數據潛力的研究。

　　Scgoe研究加拿大企業(yè)如何更好地獲取和利用政府的高價值數據，從而釋放強大經濟潛力；回顧其他政府在收集、存儲和轉換開放數據方面的過程和實踐；利用調查結果為政府提供關注方向和建議，即改善高價值數據的收集、存儲和轉換方式，從而促進公眾有效存取和利用開放數據，推動作為信息經濟一部分的經濟增長。

　　Ubaldi突出了開放政府數據計劃制定的主要原則、概念和標準以及計劃執(zhí)行可能產生的問題。它強調開放政府數據的機會：開放政府數據和數據分析可以提供給政策制定者，使公共部門在這一議程上具有更全面了解。由于幾乎沒有分析和證明開放政府數據計劃的影響和精確價值，因而該研究提出了一個針對開放政府數據的分析框架（適用于計劃的事后和事前分析）和一組在整個OECD國家所收集的相關數據。據此，它得出結論：開放政府數據免費，可以產生更多的再利用者，進而可以刺激經濟以及向政府提供稅收收入；數據應該以機器可讀和開放格式發(fā)布，而這需要在IT基礎設施、技能和時間上進行大量投資。

　　WorldBank研究開放數據的經濟潛力，認為盡管發(fā)布的開放數據經濟潛力的估算不斷變化，而且估算方法存在困難，但潛力確實非常大。它回顧了那些十年前并不存在而后來使用開放數據的企業(yè)的最新數據。結果顯示，這些企業(yè)都是受開放數據所驅動，并且現在價值至少10億美元。它討論了使用開放數據的五個典型的企業(yè)，并一一列舉了具體例子，闡述了被證明最有可能導致普遍的業(yè)務采用和創(chuàng)新的數據類型。在此基礎上，它提出了一些政策建議和行動，促使政府可以從它們數據中獲得最大的經濟增長。在政府運作的過程中，數據被收集旨在協助制定政策、資源分配或滿足立法要求，數據收集本身被證明是合理的。

　　此外，許多國際研究報告也對開放政府數據的價值進行評價（見表1）。

 

　　4開放政府數據價值評價的意義

　　4.1有助于政府數據資源配置，提供決策支持

　　作為開放政府數據中的重要環(huán)節(jié)，開放政府數據評價得到圖書情報學的日益關注。當前，具有代表性的評價項目包括：聯合國的“開放政府數據調查”、經濟合作與發(fā)展組織的“開放政府數據指數”、開放知識基金會的“全球開放數據指數”、萬維網的“開放數據晴雨表”、世界銀行的“開放數據準備度”。盡管這些項目從不同評估視角，利用不同評估指標和方法來進行評估，但“實際上重點關注開放政府數據的評估，特別是經濟以及公共和社會價值的實現”。為了更好地通過以評促發(fā)展，有必要在對政府數據的開放情況進行評估的基礎上，加強對開放政府數據價值進行評估，以明確政府數據開發(fā)利用的成效。

　　實際上，20世紀70年代以來，隨著各國政府面臨財政、管理等一系列危機，各國政府開始主張以私營部門的管理方式來提高政府績效。各國對電子政務建設的投入越來越大，“電子政務投資黑洞”問題也得到政府及服務對象的關注。于是，各國政府積極引入企業(yè)管理理念和方法，而這一方法注重成本-效益分析，能夠剖析開放政府數據投資中的“黑洞”現象，對“IT生產率悖論”進行更清晰的解釋，為開放政府數據領域的投資項目提供了投資后評價方法。這種研究轉換思維，將研究視角轉向開放政府數據的產出上，促使政府調整開放政府數據上的經費投入，形成具有科學化的投資決策。

　　4.2有助于掌握開放政府數據創(chuàng)新效用，制定優(yōu)化的價值實現策略

　　當前存在的一個困難是，如何衡量開放數據對政府部門所產生的利益。像其他消費者一樣，公共機構也是數據服務的購買者。事實上，在某些情況下，政府數據被數據服務提供商進行聚合或濃縮后，被政府買回。過去五年，政府使用開放數據的數量已經得到巨大突破：從加拿大英屬哥倫比亞省開放數據門戶上數據下載的三分之一都是來自本省的互聯網地址；西班牙加泰羅尼亞地區(qū)對歐盟指導的INSPIRE項目所托管的地理空間數據開放元數據，使公共部門節(jié)約了成本和提高了效率，使其六個月就收回了四年的開發(fā)成本。

　　可見，政府數據得到開放利用，但有待評價的是：大規(guī)模組合數據源和模式所產生的新知識；開放政府數據影響數字服務和信息服務的創(chuàng)新，還能從多大程度上影響更廣泛的公共部門改革；數據驅動的創(chuàng)新能帶來多大好處。例如，在一些案例中，數據驅動的創(chuàng)新所帶來的好處可能會從一個產品或服務向另一個產品或服務來轉移消費，或者從一個企業(yè)轉移到另一個企業(yè)，因而這僅僅是價值再分配而不是價值創(chuàng)造。必須回答的問題是，數據驅動的創(chuàng)新產生多少“新”或“額外”的價值。一般來說，人們不清楚公共和私營部門產品和服務的全部范圍，因而作為其中重要組成部分的政府數據也沒有得到全面了解。通過對開放政府數據開展各項服務的效益進行調查和分析，有助于弄清這些服務能夠產生多大效益。這些分析結果有助于國家和社會了解開放政府數據所帶來的顯著效益，從而制定優(yōu)化的價值實現策略。

　　5開放政府數據價值評價的支撐理論

　　5.1成本效益分析

　　成本-效益分析是以經濟學的價值理論來評價某項投資建設的成本和效益的一種方法，它以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的收益為目的。當前，各國紛紛投資來挖掘大數據金礦，如美國國家氣象服務每年向私營氣象行業(yè)資助約15億美元；2012年美國政府投資2億美元推動大數據的核心技術研發(fā)；美國國防部計劃每年投資2.5億美元開展一系列大數據研究。在此背景下，人們關心的問題是，隨著公共資金對開放政府數據投入的加大，開放政府數據為社會帶來什么。因此，有必要從經濟學的角度，通過衡量成本和收益來評價開放政府數據價值。開放政府數據創(chuàng)造的價值包括直接價值和間接價值。

　　前者是指通過開放政府數據對生產或消費所產生的直接效果，主要通過如下方面體現：開發(fā)新型產品和服務、提高稅收收入、產生就業(yè)機會等投資價值和市場價值。后者是指通過開放政府數據能間接產生的效益。例如，開放政府數據能夠加強公民參與、促進政府之間的跨部門合作、推動公共服務智慧化供給等數據利用所產生的社會和經濟影響。在具體評價操作中，也可以借鑒成本效益分析中消費者剩余方法、意愿支付方法、時間成本方法來開展價值評價�；�于以上分析可知，利用成本-效益分析法來進行開放政府數據價值評價，是必要而且可行的。

　　5.2利益相關者理論

　　1963年，美國斯坦福研究所（StanfordResearchInstitute）首次使用了“利益相關者”這一術語，并認為對企業(yè)來說存在這樣一些利益群體，如果沒有他們的支持，企業(yè)就無法生存。1984年，弗里曼（R.EFreeman）出版了《戰(zhàn)略性管理：一種利益相關者方法》一書，明確提出了利益相關者管理理論，并在1988年將利益相關者定義為：“那些因公司活動受益或受損，其權利也因公司活動而受到尊重或侵犯的人”。在開放政府數據中，利益相關者主要包括政府組織、非政府組織、個人。

　　對于政府而言，開放政府數據在政府業(yè)務、決策制定和資源分配發(fā)明和提供了新的運作方式，從而改善政府運作效率。對于非政府組織而言，開放政府數據有助于社會組織通過對政府數據利用來改善服務交付、保護環(huán)境等，推動商業(yè)組織在追求商業(yè)性開發(fā)并提供創(chuàng)新的增值服務。對于個人而言，開放政府數據促使公眾參與，如通過新開發(fā)的應用程序共同發(fā)展和合作生產的服務。眾多利益相關者之間價值的分布將根據其特定的興趣和對政府數據的期望而不同，它們從政府數據開放中所得到的好處也不同。因此，開放政府數據的每個行動應為各種來自組織內外的利益相關者提供價值，而且在開放政府數據價值評價中應當考慮這些多元利益要求進行評價。

　　5.3新公共服務理論

　　羅伯特·登哈特夫婦提出的新公共服務理論對開放政府數據價值評價具有重要的理論指導意義。所謂的“新公共服務”，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。它的主要核心思想為:服務于公民，而不是服務于顧客；追求公共利益;重視公民權勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主；承認責任并不簡單；服務，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生存率。該理論強調注重公民權，突出公共服務中的公民導向，并對公民服務需求進行積極回應。同樣，開放政府數據作為一項重要的公共服務，政府在向公民提供這項服務時，應當強調服務質量，提供高價值的政府數據；政府在開放數據時，應當以公民為中心，依照公民的信息需求作為開放數據的依據，促使它們能夠通過社會性開發(fā)和商業(yè)性開發(fā)，從而創(chuàng)造價值；科學確定開放政府數據價值評價的基本原則，確立以公眾為本的價值評價觀念，選擇適當的評價方法。

　　6開放政府數據價值評價框架

　　公共價值理論的基石存在于政府行動和它所能產生的各種公共價值之間的聯系。為了明晰開放政府數據在多大程度上產生價值以及如何產生價值，有必要利用一個框架來確定開放政府數據活動的價值，這一框架包括開放政府數據價值類型以及開放政府數據價值生成器。開放政府數據價值可以通過囊括可能得到的六種主要影響類型來表述，即開放政府數據在如下六種類型中產生影響，從而產生不同的價值（見表2）。

 

　　其中，前四種類型是影響私人利益的個人或團體，其他兩種類型是社會的民主結果。從這六種基本的價值影響類型，可以思考關于價值是怎么被創(chuàng)造的這一難題。價值是由價值生成機制所產生，確定這種機制有助于詳細說明開放政府數據與一種或多種公共價值聯系起來的方式，揭示了開放政府數據如何促進價值創(chuàng)造。根據這一框架，影響透明度，參與和合作的行為屬于價值創(chuàng)造群體。例如，通過開放政府數據，公眾獲取可提高有關政府官員的行動或操作程序的有關政府官員的行動或操作程序，從而創(chuàng)造價值。作為一個整體，開放政府數據的價值生成器包含了各種不同類型（見表3）。

 

　　綜上所述，將開放政府數據價值類型和開放政府數據價值生成機制聯系起來，使開放政府數據項目是如何產生一種或多種公共價值變得清晰起來。例如，一個關于許可證在線申請的IT投資可能會增加效率和效果，并且對擁有這種許可證的利益相關者產生戰(zhàn)略或經濟上的公共價值。這一框架有助于明確：開放政府數據會達到使一個公民獲得潛在的經濟型、社會型、政治型或者是戰(zhàn)略型的價值，或是和政府有關的內在價值。

　　例如，當提供環(huán)境數據的時候，公民就可以得到兩種價值。一方面，一個公民通過獲取社區(qū)有毒化學品的數據，從而為自身家庭和社區(qū)獲得社會福利，同時也會對提供數據的政府機構有更大的信任和擁護。另一方面，了解有毒化學品排放的公民會起訴相關責任的公司，因而對利益相關者的企業(yè)產生負面公共價值。另一種可能是，一些政府內部利益相關者可能通過開放這個數據而產生積極的政治和戰(zhàn)略價值，因為它符合開放政府的要求，另外一些內部利益相關者會將此視為負面的政治影響。因此，確定任何開放政府數據的價值需要對眾多利益相關者的看法進行分析，這就需要對正面和負面的影響進行定義和理解。

　　7結語

　　政府數據資源蘊含價值，從公共價值角度探討開放政府數據價值含義，基于多元視角來解讀開放政府數據價值的層次，有助于對開放政府數據價值的評價。隨著開放政府數據在各個國家的推進，這一領域也成為研究重點和熱門話題。就我國而言，研究起步相對較晚，對開放政府數據價值及其評價關注較少，因而有必要關注國外開放政府數據價值及其評價的研究進展，從而充實相關研究領域的內容并將我國的研究結果與國外進行對照。開放政府數據價值及其評價是一項實踐性很強的工程，因而有必要從經濟學、管理學等角度來提供理論指導，從而明晰開放政府數據價值評價的理論基礎。為了更好地確定開放政府數據活動的價值，有必要建立公共價值框架來對開放政府數據進行評價。